构建现代职业教育体系的若干政策思考-全国交通运输职业教育教学指导网

摘要：转变经济发展方式和发展现代产业体系，建立终身教育体系和形成学习型社会，以及职业教育事业自身的可持续发展，都在呼唤着现代职业教育体系的形成。构建现代职业教育体系，需要借鉴国际经验，完善构成该体系的各子系统建设，支持探索形成其有效结构的改革试点。建议实施若干国家级专项建设计划，重点探索“专业学士”学位制度建设等，统筹协调现代职业教育体系构建的政策工作。

进入2011年，我国职业教育改革发展的政策重点，正在从以规模发展为重转向现代职业教育体系建设。人们对于构建现代职业教育体系的重视，实际上反映了新时期发展职业教育的新型质量观，既是对职业教育增强服务经济社会能力的关注与要求，更是对学生未来发展的期望与诉求。

在传统的教育学领域，人们通常习惯用学制体系来表达职业教育体系。而《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）对现代职业教育体系的表述，则明确采用了外部适应性、内部适应性和系统协调性等一组指标，提出“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”。可见，这个体系具有三个重要特性：一是适应经济发展方式转变和产业结构调整要求，即外部适应性是构建现代职业教育体系的逻辑起点，新时期经济社会发展要求这个体系必须是开放的，需要统筹，需要合作，需要通过教学标准与用人标准的融合，实现专业建设与产业发展对接；二是体现终身教育理念，即内部适应性是根本目的，要求这个体系应该以育人为本，强调人的终身发展，既要重视培养学生的学习能力，也要强调面向人人，坚持全日制教育与各类职业培训并举并重；三是中等和高等职业教育协调发展，即内在系统的协调性是重要实现手段，要求系统培养技能型人才，突破培养层次的局限，具有十分丰富的内涵。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”。20多年来，我国的职业教育得到了长足的发展，学界称之为“跨越——转型——提升”式的发展^[1]。但是，由于经济高速发展、社会快速转型等诸多原因，我国的职业教育发展还是处于“兴奋式”发展阶段，或可称为相对缺乏科学而完善的顶层设计的发展阶段。例如，由于人们对经济社会和学生个人这两个主体的发展对职业教育不同需求的认识不足，政策设计上较多采用行政方式促进规模发展而相对忽视在政策上调节学生和家长的需求，职业教育缺乏吸引力，多数学生不愿意主动报考职业学校，甚至出现抵触情绪，一些地区中职学校招生人数被认为包含水分等，严重影响了规模发展的有效性。再比如，由于地方部门对国家大力发展职业教育的方针政策认识不足，在投入安排上严重滞后于规模急剧扩张的要求，导致职业学校生均资源快速稀释，按教育部2001年颁布的《中等职业学校设置标准（试行）》的相关规定，在2009年全国1.4万余所中等职业学校中，各项办学条件全部达到标准要求的仅有148所，学校的专业课教师比例、生均校舍建筑面积、教学仪器设备条件等不达标，影响了学校的办学质量基础^[2]。因此，现代职业教育体系的构建，一方面将促进我国职业教育大发展后的支撑服务系统建设，让高中阶段教育和普通高等教育这两个“半壁江山”的全日制在校学生成为受益者；另一方面将从根本上提高职业教育质量，优化经济社会发展的人力资源服务环境，让千百万家企业成为受益者。

温家宝总理在2011年夏季达沃斯论坛上指出：“中国将坚持优先发展教育，全面提高人的素质，把经济发展建立在提高人力资本质量的基础上。对于中国这样的发展中大国，大力提升教育水平，全面提高人的素质，是经济发展的优势、动力和源泉。我们要尽快把经济增长从依靠增加人力资本数量转变到依靠提升人力资本质量上来。”在目前我国经济社会发展的关键阶段，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程加快，转变经济发展方式，推进产业结构调整，实施一系列重点产业振兴规划，发展战略性新兴产业和现代农业等，都迫切需要培养大量技能型和高端技能型人才，需要加快建立完善现代职业教育体系。专题调查显示，北京市“十二五”期间技能人才缺口近60万人，特别是满足产业升级和创新型企业“十百千工程”需要的高端技能人才缺口达10万人，进一步提高职业教育质量、为产业优化升级提供高素质技能人才将是一项长期而艰巨的任务。建设与满足北京经济发展方式深度转型需要和建设首都现代产业体系相适应的现代职教体系，成为提高职业教育质量的基本途径和战略举措。

但是，目前我国职业教育体系不适应经济社会对技能型、应用型人才的要求，突出表现在职业教育的结构、层次和质量上。就经济较为发达地区和中心城市来说，高新技术产业现已成为其主导和支柱产业，适度发展一定的本科及以上层次高等职业教育既是可行的，也是必需的。例如，江苏作为我国“经济大省”和“高教大省”、“职教大省”，中等职业教育和专科层次高等职业教育的规模多年来一直位居全国首位，但其目前经济较为发达地区和中心城市的高新技术产业已成为主导和支柱产业，对本科及以上层次高等职业教育的需求十分迫切。调查显示，“十二五”期间苏州市将加快产业结构调整，部分低端制造业要转移到苏北和中西部地区，这样苏州将减少100万低端产业工人，增加50万本科及以上人才。因此，苏州市提出“十二五”末新增劳动力的受教育年限要达到15.5年，平均已达到了本科层次^[3]。但由于目前高等职业教育被严格限制在专科层次，成了变相的“断头教育”和“终结性教育”，已经不能适应经济发达地区对高端技能型专门人才的需求。

加快建立完善现代职业教育体系，也是把终身教育放在社会的中心位置、形成学习型社会的迫切要求。只有这样才能发挥职业教育面向人人、服务区域、促进就业、改善民生的作用，满足社会成员多样化学习和人的全面发展需要。由于目前职业教育仍是我国教育事业的薄弱环节，中等和高等职业教育在专业、课程与教材体系，教学与考试评价等方面存在脱节、断层或重复现象，质量、结构、规模、效益还不能很好地适应经济社会发展需求，也迫切需要加快建设现代职业教育体系，增强职业教育服务经济社会能力。

从各地的实践来分析，许多省市将职业教育体系的构建作为建立终身教育体系的重点和突破口，取得了很好的效果。如北京市提出的职业教育分级制度，从鼓励终身学习的要求出发，建立灵活开放学习制度，以适应不同对象的学习需求，要求职业学校改变办学功能，把非学历培训、转岗培训和成人继续教育纳入到职业学校教育范畴，并且在制度设计上统筹考虑。这将有利于加快形成“大职业教育”的局面，为建立终身教育体系、形成学习型社会提供切实有效的全方位服务。这一分级制度使学习者可以通过连续学习，也可以通过多次学习，实现知识、技能水平的提高；同时，这一职业教育分级体系以5级架构为主体并能够纵向发展，为高端技能型人才的培养预留了接口。北京探索以职业教育分级制度为核心的现代职业教育体系，必将有利于在提高人力资源质量、体现终身教育理念和建设学习型社会方面发挥重要的作用。

首先，当中等职业教育和高等职业教育的在校生规模都已实现大发展的状态下，迫切要求加强政府统筹管理系统的保障，强化办学条件预警、学籍管理、校企合作管理、技术研发管理和质量评价管理等系统建设。否则，如此大规模的事业没有政府统筹协调管理下的体系保障，就只能停留在粗放型的发展，这样就难以充分发挥职业教育对国家经济社会发展的作用，甚至有可能会起负作用。

其次，大力发展职业教育由规模为主转向质量为重，迫切需要强化职业教育科研系统的支撑。与发达国家相比，我国职业教育的改革发展明显缺乏强有力的科研支撑。例如德国，其职业教育科研队伍庞大，构成多元，并确立了世界上最系统的职业教育研究范畴：职业教育基本理论和教学方法研究是德国各大学约350个职业教育研究机构的强项，而职业教育政策和标准研究则是德国联邦职业教育研究所和联邦劳动市场与职业研究所的重点。职业教育的健康发展离不开职业教育科研的伴随与支撑，职业教育科研事业理应成为我国现代职业教育体系的重要组成部分。

再次，目前我国职业院校的生源已经成为一个突出的问题，尤其是在部分发达地区。在江苏，2000年出生的人口不到1990年出生人口的一半，这批人口将于2015-2018年初、高中毕业，中等和高等职业学校都将面临生源危机；在北京，2011年高考全市考生已比2010年锐减两成，是全国唯一一个连续5年高考报名人数下降的地区，预计到2015年还将减去三成。逐年下降的生源人数，需要现代职业教育体系充分发挥面向人人、服务终身的功能，适应人口结构变化，其服务面必须要拓展到所有在职业技能的获得和提升方面有需求的人，既可以使学生在职业教育体系内连续学习，也方便成年人“回炉”接受与其水平相适应的职业教育。

从国际比较看，发达国家和地区均有比较完善的法律制度保障下的职业教育体系，并且能够受到比较高的社会“待遇”。现代职业教育体系的完善与否，取决于构成该体系的各个子系统是否完善。“德国制造”的成功在于职业教育的成功，职业教育的成功在于职业教育体系的完善和开放。分析德国现代职业教育体系，其主系统是职业学校和具有开展职业教育资质的企业两个教学培训系统；同时，该体系相应具有三个双元支撑系统，一是《联邦职业教育法》与各州《学校法》两个法律支撑系统，二是各州财政与企业雇主投入两个经费支撑系统，三是各州文教部与各行业协会两个管理与评价考核系统；此外，该体系还有两个强有力的支撑服务系统：一个是职业教育科研支撑系统，包括联邦职业教育研究所、联邦劳动总署、高等学校、各州教研机构、经济部门研究机构等^[4]；另一个是职业教育咨询服务系统，包括各州的职业咨询和就业介绍机构、联邦职业教育研究所的职业技能开发与权威发布系统等。

近年来，德国又组建了国家级“职业教育创新团队”作为职业教育改革创新的指挥部，并建立了若干针对不同专题的“改革创新工作小组”支持职业教育创新团队的工作，以及通过发展“双元制”职业教育文化、开拓职业教育后教育、提高职业教育通融性等新举措，使其职业教育体系继续不断完善^[5]。同样，其他一些发达国家在完善职业教育体系方面也有不少新思路，如瑞士新修订的《联邦职业教育法》重视促进职业教育体系与其他教育体系的通融性，并且专门定义“高等职业教育为非传统高等学校形态的高等教育”，以及引入绩效导向的包干形式的经费机制等^[6]；新加坡为实行上下衔接的“立交桥”式职业教育体系而建立了多元文凭（证书）互认体系，其显著特色是学生可以在职业教育与普通教育之间多次跨越、层层提升，学历文凭与技术证书相融通，职业培训进入职业教育大系统，并从管理体制上保证这一大系统的顺利运作^[7]。发达国家和地区的做法，对我国现代职业教育体系的构建与完善具有重要的借鉴意义。

要形成现代职业教育体系的有效结构，其根本目的在于形成一个支撑现代经济、社会发展的人力资源结构。在这样的体系之内，技能型人才、高端技能型人才和应用型人才的培养要进行系统设计、系统实施。因此，探索形成这样一个有效结构，应当坚持“遵循规律、系统思考、服务需求、明确定位、整体设计、构建制度、分类指导、分步实施”的原则，通过积极支持开展多样化的试点工作，逐步推进职业学校主系统协调发展和重心上移，着力完善管理系统、职业资格证书系统、法律制度系统和经费投入系统，加快建设科研支撑系统、师资队伍建设系统、学生职业发展和就业服务系统。

2010年颁布实施《教育规划纲要》以来，国家确定了北京、上海、广东、辽宁等省区和宁波、长春、青岛等城市共26个职业教育综合改革试点地区，这些地区已经就贯彻落实《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》编制了实施方案。例如上海提出“完善中高职衔接的职业教育人才培养机制，优化职业教育层次结构，形成中等、高等职业教育布局合理、优势互补、协调发展的职业教育格局”；湖南株洲市提出“选择对接株洲支柱产业的重点专业试办四年制高职，并开展与湖南工业大学对口培养高端应用型、技能型人才试点，探索在应用型本科大学内试点培养高端技能型人才专业硕士制度”；宁波市提出“到2015年基本建立有中职、高职、本科相互衔接的职业教育培养体系，高素质高技能人才培养规模与质量明显提高”的改革目标，并承诺“两年内将市属高职院校生均经费拨款标准提高到本科同类专业标准，对参与中高职一体化试点的中职专业，试点期内生均拨款标准按普通高中的3倍执行”。

为支持积极探索构建现代职业教育体系的试点工作，建议探索设立“现代职业教育体系建设专项资金”，期望中央财政和地方财政在财政专项资金中，专门安排“现代职业教育体系建设专项”，对现代职业教育体系建设中的职业教育科研系统建设、专业学士制度试点工作、高水平“双师型”专业教师队伍培养、贯通衔接的专业目录和专业标准建设、职业资格标准系统建设等重大专项，给予重点支持和保障。

目前，职业教育的管理系统仍然不能适应职业教育规模发展的要求。在中等职业教育方面，中专学校、职业高中学校和技工学校的管理体制不一，每年的入学统计、学生管理和教学安排等影响了政府部门的科学管理与统筹规划；在高等职业教育方面，管理系统对财政重点支持项目的科学化、精细化管理仍然存在着不可忽视的问题。例如，2011年国家实施中央财政支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的建设项目申报工作，要求采取“学校申报、地方审核、中央认定”的程序开展相关工作，但是仅仅从目前已经进行的项目申报管理看，就发现不少令人遗憾的现象：接近一半的省区项目规划中无专业布局规划，即使有规划，也缺乏对支持政策、资金投入、项目管理等方面的说明；将近三分之一的省区甚至存在推荐专业与学校自报专业不符的问题，更多省区出现管理部门央财预算控制数申报与学校申报不一致的低级错误。为此，迫切需要优化现代职业教育体系建设的管理系统和制度环境建设。一方面，要对地方政府管理职业教育的职责、权利和义务进一步做出规定，依据区域经济发展、企业用人需求、求学需求制定职业教育发展规划，完善职业院校公共财政政策，鼓励其面向社会需求拓宽办学功能；另一方面，要进一步明确职业教育在国家教育体系中的定位，将现代职业教育体系建设、职业资格标准建设和完善学历证书制度纳入相关法律中。此外，在省市级层面，还要加快建立不同层次和类型的职业教育专业教学标准、课程体系以及考试招生、学籍管理、证书管理、授权等制度；在学校层面，要在现代职业教育体系框架下改革学校办学体制，加快完善工学结合的人才培养模式和评价制度等。

构建现代职业教育体系，必须加强政府部门的统筹协调。建议实施“国家现代职业教育体系建设计划”，由国务院牵头，会同教育、人社、财政和相关行业部委和改革试点地区，组建“国家现代职业教育体系建设领导委员会”，统筹协调现代职业教育体系建设工作。该领导委员会可针对“中等和高等职业学校主系统协调发展”、“法规制度政策投入辅助系统建设”和“科研与就业服务支撑系统”等专题，下设若干工作小组，邀请两院院士、行业专家和教育界人士参与改革的顶层设计、决策咨询和执行评价。同时，借鉴发达国家针对有天赋的年轻专业人员实施的“职业教育英才资助计划”，一方面，对在职业实践领域里的优秀青年人实施高端技能型人才精英培养教育；另一方面，在职业学校选择取得高级工以上职业资格证书的优秀应届毕业生，委托普通高校、专业培训机构或通过参与重大工程类项目，开展紧缺专业高端技能人才培养，为“中国制造”和“中国创造”输送技能型人才精英。

当前，我国的经济发展进入转型发展的历史关键时期。中等职业教育和高等职业教育蓬勃发展，中等和高等职业教育发展的协调性越来越引起社会，尤其是学生、家长及企业的高度关注，强烈要求职业学校教育能够提供更加高端的职业教育机会。与此同时，我国普通高等教育的发展，尤其是应用性本科高等学校的大发展，也为高端技能型专门人才的培养提供了可行性。因此，建立“专业学士”学位制度，与专业硕士学位贯通，既是学生发展的诉求，更是经济产业发展的迫切需要。建议在全国范围遴选一大批符合产业发展需求的紧缺专业，试点设立高等职业教育专业学士学位制度。实行分类招生考试制度改革，加强在职业教育内部中高职衔接，允许专业学士试点院校在试点期内，从中职学校中择优录取相关专业的毕业生；普通高中毕业学生在通过技能考试后，也可择优录取。专业学士试点在获得实践经验后，进一步选择合适专业试点专业硕士制度，形成具有中国特色的高端技能型专门人才培养通道。

在试点阶段，建议把地方政府统筹管理职业教育和依法落实经费保障作为开展专业学士试点工作的基础条件，引导各地在职业教育联席会议制度基础上，进一步明确和落实省级行政领导负责的统筹协调机制和以政府为主的经费保障机制，提高现代职业教育体系建设的有效性。

鼓励普通高校选择和设置适合技能人才成长发展的专业，招收获得相应职业资格和从业资历的高等职业学校毕业生。探索高等职业教育分类招生试点：参照联合国教科文组织的“国际教育标准分类”（ISCED），高等职业教育应属于ISCED5B（含专科及以上层次）^[8]，具体可以专科为界分为两类：一是经过入学考试选拔录取的学生，毕业后可申请专业学士学位（ISCED5B/专科以上）；二是通过注册入学的学生，毕业后可获得专科学历文凭（ISCED5B/专科）与职业资格证书。

实施中等职业教育分类招生考试制度，拓宽义务教育后职业教育机会。可参照ISCED分为两类：一是经入学考试（达到分数线）的学生（ISCED3B），毕业后可选择直接注册进入高等职业学校学习（ISCED5B/专科），或者再次经过入学考试从而具有专业学士申请资格（ISCED5B/专科以上）；二是“面向人人”的注册入学的学生（ISCED3C），毕业后可以获得高中阶段学历文凭与相应的职业资格证书。

目前我国职业教育的支撑服务系统难以适应职业教育改革发展的要求，职业教育科研系统远远跟不上职业学校数量增加、规模发展的要求，以及解决专业设置调整滞后、职业资格证书系统建设滞后这两个问题的需要。为此，迫切需要加强职业教育科研支撑，建议国家建立职业教育科研工作领导小组，加大现代职业教育体系科研工作的统筹力度；在现有基础上，做大做强教育部职业技术教育中心研究所，明确其功能和职责定位，加强职业教育改革发展的顶层设计研究，定期发布现代职业教育体系建设专业目录；在各省普遍建立职业教育科研机构，加强职业教育应对经济社会需求的机制研究；鼓励和支持行业组织和劳动就业研究机构开展职业资格标准研究；重点吸引高校尤其是工程类高校建立职业教育科研机构，加强职教专业技能人才培养研究。

充分发挥全国工程类高校的资源和人才优势，围绕现代农业、先进制造业、战略性新兴产业等重点领域和地方经济社会发展需要，由中央财政通过专项奖励方式，在工程类高校建立一批产业与职业教育研究中心。按照《教育规划纲要》到2020年形成现代职业教育体系的目标，建议从2012年开始启动，分批选拔100个与装备制造、建筑工程等紧密相关的工程类高校建立产业与职业教育研究中心。研究中心要充分发挥高校的教学与科研功能，统筹学科专业的教学科研力量，研究相关专业的职业教育教学，开展职业教育师资人才培养工作；开展关于职业教育发展与产业、区域发展的基础性、战略性研究，为重大决策服务；参与相关职业教育规划及职业教育改革试验工作；开展相关领域的国际合作与交流等，成为职业教育专业教学改革、专业师资培养及其发展的重要基地，为职业教育体系的发展培养大批高水平的师资队伍，为职业教育体系的创新提供强有力的理论支撑。